Beitrag f\u00fcr ADLAS\u00a0\u2013 Magazin f\u00fcr Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik
\nReihe: Die Welt und Deutschland<\/p>\n
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Der europ\u00e4ische Integrationsprozess steht immer wieder in der Kritik. Dabei zielt die Kritik zumeist auf supranationale Organe der EU, wie die Kommission und die Europ\u00e4ische Zentralbank (EZB), die im Laufe der Krise neue Kompetenzen erlangt haben. Allerdings sind auch inter-gouvernementale Verfahren nach wie vor von Bedeutung f\u00fcr die EU. Der Nationalstaat hat also immer noch eine starke Stimme. Das Problem ist, dass demokratische Legitimation in beiden F\u00e4llen bedroht ist.<\/em><\/p>\n <\/p>\n Der europ\u00e4ische Integrationsprozess steht nicht erst seit Ausbruch der j\u00fcngsten Finanzkrise in der Kritik. Das wurde bereits bei den Referenden \u00fcber den europ\u00e4ischen Verfassungsvertrag deutlich. In der Wirtschafts- und Finanzkrise seit 2007 hat die Skepsis aber noch einmal erheblich zugenommen. Dabei zielt die Kritik zumeist auf die supranationalen Organe der EU. Gemeint sind Institutionen wie die Europ\u00e4ische Kommission, an die die Nationalstaaten Kompetenzen abgetreten haben. Die EU-Kommissare vertreten im Idealfall deshalb nicht die Interessen ihres Heimatlandes, sondern die grenz\u00fcberschreitenden Anforderungen an ihr Ressort. Wenn sie dann aber aus mitgliedstaatlicher Sicht unpopul\u00e4re Entscheidungen treffen, m\u00fcssen sie sich von der nationalen \u00d6ffentlichkeit und ihren Politikern schon mal vorhalten lassen, eine \u00bbFlaschenmannschaft\u00ab (Peter Gauweiler) zu sein. Das Gegenst\u00fcck zur Supranationalit\u00e4t ist der Intergouvernementalismus. Er kennzeichnet sich durch das Fortbestehen nationaler Entscheidungskompetenzen und wird besonders durch den Rat der Europ\u00e4ischen Union verwirklicht, in den jeder Mitgliedstaat einen Vertreter nationaler Interessen entsendet. Dass intergouvernementale Institutionen kritisiert werden, erlebt man in den Mitgliedstaaten weitaus seltener, schlie\u00dflich geht es hier um die eigenen nationalen Interessenvertreter.<\/p>\n Erste Prognosen \u00fcber das Abstimmungsverhalten der B\u00fcrger zu den Europawahlen im Mai dieses Jahres zeigen einen deutlichen Zuwachs f\u00fcr euroskeptische Parteien. Einige dieser Parteien sehen sich als Verteidiger des Nationalstaates. Nichts anderes hat etwa der franz\u00f6sische rechtspopulistische \u00bbFront National\u00ab im Sinn, wenn er davon spricht, Frankreichs nationale Souver\u00e4nit\u00e4t wiederherzustellen. Die Verkn\u00fcpfung von EU-Skepsis und dem Ruf nach einer R\u00fcckkehr zum Nationalstaat ist allerdings nicht in allen F\u00e4llen auf nationalistische Begeisterung zur\u00fcckzuf\u00fchren. Sie ist oft schlicht der Erkenntnis geschuldet, dass die europ\u00e4ische Demokratie, allen Integrationsschritten zum Trotz, auf der Ebene der EU-Institutionen noch nicht hinreichend etabliert ist und im Wesentlichen auf das Regieren innerhalb ihrer Mitgliedstaaten beschr\u00e4nkt bleibt. Demokratie und nationalstaatliche Souver\u00e4nit\u00e4t gelten vielen deshalb als untrennbar. Die Kritik an der EU und ihren supranationalen Institutionen, ebenso wie der Ruf nach einer St\u00e4rkung intergouvernementaler Verfahren spiegeln demnach h\u00e4ufig einen Wunsch nach mehr demokratischer Legitimit\u00e4t. Ob die EU durch die St\u00e4rkung der Staats- und Regierungschefs aber demokratischer wird, ist fragw\u00fcrdig.<\/p>\n Tats\u00e4chlich hat die Krisenpolitik der letzten Jahre ihre Spuren im Gef\u00fcge der europ\u00e4ischen Institutionen hinterlassen. Erstaunlich sind jedoch die v\u00f6llig gegens\u00e4tzlichen Meinungen, die es zu diesen Ver\u00e4nderungen gibt. Jeder, der sich schon einmal mit der EU befasst hat, wird mit dem Vorwurf vertraut sein, in den letzten Jahren sei zu viel Macht nach Br\u00fcssel transferiert worden. Der Nationalstaat werde durch die fortschreitende europ\u00e4ische Integration zugunsten eines supranationalen Konstruktes geschw\u00e4cht. Ma\u00dfnahmen gegen die \u201eausufernden Bestrebungen zu [EU-]Zentralismus\u201c fordert deshalb etwa die AfD; und ein CDU-Kandidat f\u00fcr die Europawahl tritt mit dem Slogan an \u201eDeutschland st\u00e4rken \u2013 Kommission b\u00e4ndigen\u201c.Wer sich noch intensiver mit diesem Thema besch\u00e4ftigt, wird aber auch schon die Klage geh\u00f6rt haben, dass die Krise und die Ma\u00dfnahmen zu ihrer Bew\u00e4ltigung den gemeinschaftlichen und supranationalen Rahmen eher geschw\u00e4cht h\u00e4tten. Beide Seiten k\u00f6nnen mit guten Argumenten aufwarten.<\/p>\n Wer beweisen will, dass die Supranationalit\u00e4t in der EU \u00fcberhand nimmt, verweist auf das j\u00fcngste Handeln der Europ\u00e4ischen Zentralbank (EZB), mit Sitz in Frankfurt am Main. Als hochgradig unabh\u00e4ngige Institution bestimmt sie allein die Geldpolitik der Europ\u00e4ischen W\u00e4hrungsunion. Zwar sind im obersten Beschlussorgan der EZB, dem EZB-Rat, die nationalen Notenbanken vertreten. Jedoch genie\u00dfen auch diese einen hohen Grad politischer Unabh\u00e4ngigkeit von ihren Regierungen und Parlamenten. Zu den neuesten Einflussm\u00f6glichkeiten der EZB z\u00e4hlt an erster Stelle ihre Mitgliedschaft in der \u00bbTroika\u00ab, einem Gremium, das die Anpassungsprogramme f\u00fcr \u00fcberschuldete Eurostaaten entwirft und deren Umsetzung \u00fcberwacht. Es besteht aus der Europ\u00e4ischen Kommission, dem Internationalen W\u00e4hrungsfonds und der EZB. Mittels der Troika kann sich die Zentralbank direkt in jedes Politikfeld der Programmstaaten einmischen. Au\u00dferdem kommt ihr als neuem Aufsichtsorgan innerhalb der Bankenunion eine wichtige Rolle bei der Rekapitalisierung oder Abwicklung insolventer Banken zu. Das sind wichtige und kostspielige Entscheidungen, die in die H\u00e4nde der Frankfurter Geldexperten gelegt und damit der Kontrolle und Einflussnahme nationalstaatlicher Regierungen entzogen wurden. Kritiker sehen darin einen allgemeinen Trend der Verdr\u00e4ngung von Staatsaufgaben aus dem Bereich der unmittelbar demokratisch kontrollierten Politik, insbesondere der (nationalen) Parlamente und gew\u00e4hlten Regierungen, zugunsten unabh\u00e4ngiger Experten. Es sind eben solche Entwicklungen, die zum \u00bbwachsenden demokratischen Defizit\u00ab in der EU beitragen, so der \u00d6konom Dominique Plihon. Der Politologe Henrik Scheller spricht etwas allgemeiner von \u00bbDepolitisierung\u00ab, meint damit aber ebenfalls eine Schw\u00e4chung demokratischer Mehrheitsverfahren.<\/p>\n Ein weiteres Beispiel f\u00fcr den Machtzuwachs supranationaler Institutionen liefert die Europ\u00e4ische Kommission. Wie die EZB ist sie Mitglied der Troika. Daneben ist die Kommission Teil aller Ma\u00dfnahmen der sogenannten \u00bbEconomic Governance\u00ab in der EU. Dieser komplizierte Begriff bezeichnet eine Reihe von Abkommen und Mechanismen, die im Zuge der Krise geschaffen wurden, um die Wirtschafts- und Haushaltspolitik in allen Mitgliedsl\u00e4ndern einheitlichen Regeln zu unterwerfen. So gilt beim reformierten Defizitverfahren, einem Teil des EU-Stabilit\u00e4tspakts: Wenn die Kommission Sanktionen beschlie\u00dft, muss sie diese nicht l\u00e4nger von einer Mehrheit der Mitgliedstaaten absegnen lassen. Im Gegenteil, es w\u00e4re ein Mehrheitsbeschluss n\u00f6tig, um diese Sanktion zu verhindern. Zum Stabilit\u00e4tspakt gesellt sich seit 2011 das Europ\u00e4ische Semester, ein Verfahren, das es der Kommission erlaubt, in den nationalstaatlichen Parlamenten erarbeitete Haushaltsgesetze schon vor ihrer Verabschiedung zu blockieren, wenn diese gegen die Defizitregeln versto\u00dfen. Das Verfahren erm\u00f6glicht zudem Einfluss auf die Lohnpolitik und die Sozialsysteme der Mitgliedstaaten zu nehmen \u2013 etwa indem die Kommission Empfehlungen zur Deregulierung des Arbeitsmarktes oder zur Privatisierung von Renten- und Gesundheitssystemen ausspricht. Beides betrifft politische Kernkompetenzen, deren Aus\u00fcbung f\u00fcr die B\u00fcrger der betreffenden Staaten unmittelbare Folgen besitzt und die deshalb bisher weitestgehend im Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten lagen.<\/p>\n Die Beispiele verdeutlichen die gewachsene supranationale Macht der EU. Doch auch f\u00fcr die Gegenseite, die St\u00e4rkung intergouvernementaler EU-Institutionen, gibt es klare Indikatoren. Die Mehrzahl der gro\u00dfen Entscheidungen in der Krise, insbesondere bei der Bankenrettung und der Vergabe von Krediten an zahlungsunf\u00e4hige Mitgliedstaaten, haben die Gipfel des Europ\u00e4ischen Rates, also die Staats- und Regierungschefs, gef\u00e4llt. Wenn Italien oder Spanien Probleme in ihrem Bankensektor anmeldeten, richtete sich der Blick auf diese Gipfeltreffen und die Stellungnahmen ihrer Teilnehmer. Was supranationale Organe wie die Kommission dazu sagten, interessierte wenige.<\/p>\n Es scheint demnach, dass die EU in Krisenzeiten in erster Linie eine intergouvernementale Angelegenheit ist. Wer kann sich vorstellen, dass die Bundeskanzlerin einmal sagen sollte: \u00bb\u00dcber die Vergabe des n\u00e4chsten Rettungspaketes f\u00fcr Griechenland lassen wir die Kommission entscheiden. Die nationalen Regierungen sollen sich da nicht einmischen.\u00ab? Tats\u00e4chlich haben die Staats- und Regierungschefs solche Entscheidungen bisher bewusst nicht der Kommission \u00fcberlassen, was ein Grund daf\u00fcr sein mag, dass die ersten europ\u00e4ischen Krisenma\u00dfnahmen nur lose in das europ\u00e4ische Regelwerk eingebunden waren oder \u2013 je nach Meinung \u2013 gar im Widerspruch dazu standen. Deshalb \u00e4rgerten sich j\u00fcngst die Abgeordneten des Europ\u00e4ischen Parlaments \u00fcber das Vorhaben der Mitgliedstaaten, Teile der Bankenunion in einer zwischenstaatlichen Vereinbarung, also au\u00dferhalb des europ\u00e4ischen Rechts zu verankern. Diese Vorgehensweise bedeutet nichts anderes als eine Schw\u00e4chung des Gemeinschaftsrahmens zugunsten eines intergouvernementalen Verfahrens, das au\u00dferhalb des EU-Vertragswerks steht und in dem die supranationalen EU-Institutionen darum bestenfalls eine beratende Rolle spielen k\u00f6nnen. Auch der Fiskalpakt, der jeden Unterzeichner verpflichtet, die Haushaltsregeln des Stabilit\u00e4tspaktes in nationales Recht zu \u00fcbertragen, steht eher \u00bbam Rande\u00ab der EU. Er ist zwar inhaltlich eng mit dem Stabilit\u00e4tspakt verkn\u00fcpft, der Sanktionsmechanismus f\u00fcr \u00fcberschuldete Mitgliedstaaten muss aber durch einen Mitgliedstaat ausgel\u00f6st werden. Die Kommission kann lediglich Sanktionierungs-Empfehlungen aussprechen. Genauso ist es mit den Krediten f\u00fcr den Europ\u00e4ischen Stabilit\u00e4tsmechanismus (ESM), \u00fcber deren Vergabe die Mitgliedstaaten entscheiden.<\/p>\n Wer die R\u00fcckgewinnung nationalstaatlicher Souver\u00e4nit\u00e4t als Heilmittel gegen das europ\u00e4ische Demokratiedefizit betrachtet, den k\u00f6nnte der Machtgewinn des Europ\u00e4ischen Rates also aufatmen lassen. Schlie\u00dflich steht dieses Gremium f\u00fcr ein intergouvernementales Modell mit klarem Kompetenzvorrang der Staats- und Regierungschefs. So einfach ist es dann aber doch nicht. Der Rat der Staats- und Regierungschefs war in den Europ\u00e4ischen Vertr\u00e4gen zun\u00e4chst lediglich als Impulsgeber vorgesehen und muss deshalb nicht \u00f6ffentlich tagen. Die Transparenz des Entscheidungsverfahrens und die Kontrollfunktion der Parlamente werden damit aber erheblich eingeschr\u00e4nkt. Zudem kann sich die \u00d6ffentlichkeit ohne ausreichende Informationen keine fundierte Meinung bilden. Solch intergouvernementales Regieren mag zwar ein Gef\u00fchl gest\u00e4rkter Souver\u00e4nit\u00e4t vermitteln, gr\u00f6\u00dfere demokratische Legitimit\u00e4t geht damit aber noch lange nicht einher.<\/p>\n Institutionelle Ver\u00e4nderungen in der EU in Reaktion auf die Krise f\u00fchrten also nicht per se zu mehr Supranationalit\u00e4t, auch wenn die starke Tendenz dorthin unverkennbar ist. In vielen Bereichen f\u00e4hrt die EU mehrgleisig. Das Europ\u00e4ische Semester bedient den Wunsch nach einer supranationalen Aufsicht \u00fcber die Haushaltspolitik, gleichzeitig unterliegt dieselbe Politik der intergouvernementalen Kontrolle im Rahmen des Fiskalpaktes. Dazwischen steht der Stabilit\u00e4tspakt, der sowohl der Kommission als auch den Mitgliedstaaten eine Stimme gibt, aber der Kommission die Initiative \u00fcberl\u00e4sst. In jedem Fall hat der Nationalstaat auch in der Krise seine starke Stimme nicht verloren. Gerade das Beispiel des Europ\u00e4ischen Rates zeigt uns aber noch etwas anderes. Obgleich seine Aufwertung dem heute viel geh\u00f6rten Wunsch entspricht, man m\u00f6ge doch den Nationalstaat gegen\u00fcber der EU wieder st\u00e4rken, so erf\u00fcllt sie doch nicht das, was diesem Wunsch meist eigentlich zu Grunde liegt: n\u00e4mlich die Annahme, dass damit ein \u00bbmehr\u00ab an Demokratie einherginge. So wichtig die Unterscheidung zwischen supranationalen und intergouvernementalen Verfahren auch ist, muss man sich doch immer wieder klar machen, dass demokratische Legitimit\u00e4t nicht allein von der Entscheidungsebene abh\u00e4ngt.<\/p>\n <\/p>\n Matthieu Choblet <\/p>\n
\nK\u00f6ln, Februar 2014.<\/p>\n